Asociación de Supermercados Unidos c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Tribunal: Cámara de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo y Tributario de la CABA, Sala I

Fecha: 13/09/2007

Partes: Asociación de Supermercados Unidos c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires

TEXO COMPLETO

2ª Instancia. - Buenos Aires, septiembre 13 de 2007.

Y Vistos:

Estos autos, para resolver en el recurso de apelación interpuesto y fundado (fs. 175/190) por la parte actora contra la resolución de fs. 164/167 vta. por la cual el Sr. Juez de grado rechazó la acción de amparo incoada. A fs. 198/210 dictaminó la Sra. Fiscal de Cámara, propiciando se rechace el recurso de apelación interpuesto.

I.- A fs. 1/16 vta. la Asociación de Supermercados Unidos (ASU) interpuso acción de amparo contra el GCBA solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la Ley Nº 1493, del Decreto Nº 1634/05 y de las Disposiciones Nº DGDyPC 1489/06 y 2747/06, por considerar que tales normas violan su derecho a ejercer industria lícita y de propiedad. A fs. 164/167 el Señor Juez de grado dictó sentencia, rechazando la acción de amparo incoada. Para sí decidir, el magistrado sostuvo que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en tanto autoridad local de aplicación de la Ley Nº 24.240, posee competencia para ejercer el control y vigilancia respecto del cumplimiento de dicha norma y sus respectivos reglamentos en la medida en que se trate de hechos sometidos a su jurisdicción. En consecuencia, la Ciudad puede delegar esas funciones en sus organismos dependientes, todo ello sin perjuicio de una eventual actuación concurrente de la autoridad nacional de aplicación. Así las cosas, a criterio del magistrado ninguna de las prescripciones de la Ley Nº 1493 altera o sustituye las normas que en el ámbito nacional regulan derechos y obligaciones sustantivas de los comerciantes, sino que por el contrario éstas solamente regulan cuestiones instrumentales a través de las cuales se procura garantizar la publicidad de los precios y, entonces, su efectivo conocimiento por parte de los consumidores. En consecuencia, el sentenciante entendió que, tanto el Decreto referido como las otras disposiciones cuestionadas no innovan respecto de las obligaciones sustantivas de los comerciantes y, en consecuencia, sólo crean instrumentos para garantizar el efectivo cumplimiento de las disposiciones nacionales, poniendo en manos de la autoridad de aplicación las herramientas adecuadas para cumplir con las funciones de vigilancia y control que le asignan las normas nacionales. Por su parte, al analizar la razonabilidad de las normas atacadas, el juez expresó que la obligación de exhibir precios está impuesta por las leyes de fondo y, asimismo, puso de resalto que no se había probado perjuicio alguno a la vez que subrayó que, en abstracto, no se advierte cómo la comunicación periódica a la autoridad de control de ciertos datos, que están en poder de los comercios y que por ley deben ser públicos, puede provocar un daño mayor que la necesidad de disponer de un reducido tiempo para preparar la información que se requiere. Contra dicha decisión el amparista interpuso recurso de apelación, el que motiva la intervención de esta Alzada (fs. 175/190).

II.- Entrando al análisis del thema decidendum el Tribunal considera necesario, en primer lugar, detallar la normativa que resulta de aplicación al sub lite. En primer lugar es necesario recordar que la CN prevé que “los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios” (art. 42). Por su parte, el art. 13 de la Ley Nº 22.802 de Lealtad Comercial reza: “Los gobiernos provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires actuarán como autoridades locales de aplicación ejerciendo el control y vigilancia sobre el cumplimiento de la presente ley y sus normas reglamentarias, con respecto a los hechos cometidos en su jurisdicción y que afecten exclusivamente al comercio local, juzgando presuntas infracciones”. En sentido concordante, la Ley Nº 24.240 Defensa del Consumidor ordena que quienes produzcan, importen, distribuyan o comercialicen cosas o presten servicios, deben suministrar a los consumidores o usuarios, en forma cierta y objetiva, información veraz, detallada, eficaz y suficiente sobre sus características esenciales (conf. art. 4). En cuanto a la distribución de facultades para controlar el cumplimiento de los deberes allí establecidos, la misma ley establece que “los gobiernos provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires [actualmente el GCBA] actuarán como autoridades locales de aplicación ejerciendo el control y vigilancia sobre el cumplimiento de la presente ley y sus normas reglamentarias respecto a los hechos sometidos a su jurisdicción. Las provincias, en ejercicio de sus atribuciones, podrán delegar sus funciones en organismos de su dependencia o en los gobiernos municipales”. En el ámbito local y de conformidad con las previsiones antes citadas, la CCABA ha previsto en su art. 46 que “la Ciudad garantiza la defensa de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, en su relación de consumo, contra la distorsión de los mercados y el control de los monopolios que los afecten. Protege la salud, la seguridad y el patrimonio de los consumidores y usuarios, asegurándoles trato equitativo, libertad de elección y el acceso a la información transparente, adecuada, veraz y oportuna, y sanciona los mensajes publicitarios que distorsionen su voluntad de compra mediante técnicas que la ley determine como inadecuadas. (...) Ejerce poder de policía en materia de consumo de todos los bienes y servicios comercializados en la Ciudad, en especial en seguridad alimentaria y de medicamentos”. La norma transcripta, entonces, coloca en cabeza de los órganos políticos de la Ciudad la protección de derechos de los consumidores y usuarios. Nótese que expresamente el art. 80 de la Ley Suprema local, en su inc. 2, apartado g), determina la obligación de legislar en materia “de comercialización, de abastecimiento y de defensa del usuario y del consumidor”. Por su parte, y en lo que aquí interesa, mediante la Ley Nº 1493 (sancionada el 14/10/2004 y publicada en el BOCBA Nº 2071) el legislador local estableció Sistema de Información sobre Precios al Consumidor (SIPCo), integrado por la máxima autoridad en materia de Defensa del Consumidor, cada uno de los sujetos obligados y las asociaciones de Defensa del Consumidor registradas (conf. art. 1). Asimismo, como sujetos obligados la referida ley menciona a los responsables de cada supermercado, supermercado total, hipermercado, o autoservicio, conforme los define la ley 18.425, u otros similares, cuya superficie supere los 1.000 metros cuadrados, o cuya facturación bruta mensual supere los $ 1.000.000, o que conformen una cadena con al menos cinco bocas de expendio (conf. art. 2). Entre las obligaciones establecidas en la referida ley sienta se encuentra el deber de remitir semanalmente, por vía informática y con carácter de declaración jurada, los contenidos surgidos de la base de datos de precios reales al consumidor final que se cobran en caja, de acuerdo a las metodologías de implementación establecidas por reglamentación. Por su parte la norma establece que, en caso de variaciones en la base de datos correspondiente a una semana que ya hubiera sido informada, éstas deben ser enviadas con la antelación que indique la Autoridad de Aplicación a la vigencia del nuevo precio (conf. art. 4). A su vez, la ley dispone que la información recopilada será publicada semanalmente por la autoridad de aplicación en Internet, integrándola en una base de datos única que debe relacionar la fecha, el precio, el producto y el local donde se expende (conf. art. 6), de manera que esta información sea de libre acceso (conf. art. 7). De igual forma, la información completa referida a todos los sujetos obligados debe estar disponible al público durante la semana y/o hasta su modificación y, por último, se prevé que los sujetos obligados que incumplan con dichos deberes serán sancionados de conformidad con las pautas previstas en la Ley de Defensa del Consumidor. Por su parte, el decreto 1634/2005 (dictado el 28/10/2005 y publicado en el BOCBA Nº 2311) aprobó la reglamentación de la Ley Nº 1493. La norma reglamentaria estableció que la autoridad de aplicación debe elaborar un “listado básico inicial de productos”, al mismo tiempo que reconoció al Director General de Defensa y Protección al Consumidor competencia para dictar las normas complementarias e interpretativas necesarias para la instrumentación de la ley. Finalmente, en la cláusula transitoria se delegó en la autoridad de aplicación la atribución de fijar el plazo al que se refiere el artículo 4 de la ley, es decir, la antelación con la que deberán informarse los nuevos precios. Luego, por intermedio de la Disposición Nº 1489-DGPyP-2006 (del 11/11/2006, publicada en el BOCBA Nº 2424) se aprobó el listado de sujetos obligados al cumplimiento de la Ley Nº 1493 mientras que a través de la Disposición Nº 2747-DGDyP-2006 aprobó el “Plan de trabajo SIPCo” y el “Listado básico inicial de productos”, a la vez que se previó la no aplicación de sanciones por incumplimientos o errores formales por parte de los sujetos obligados durante el período de prueba activa, es decir, hasta el 27 de julio de 2006 (conf. arts. 1 y 3).

III.- Así las cosas, detallado el marco normativo que resulta de aplicación en el sub exámine, corresponde a continuación analizar el primer grupo de agravios planteado por el apelante consistentes en que, en síntesis, la legislatura local no tiene competencia para regular aspectos de fondo ni para crear obligaciones no previstas en la Ley Nº 24.240. Así, el amparista sostiene que el artículo 45 de la Ley Nº 24.240 solamente autoriza a la legislatura de la Ciudad a establecer un régimen de procedimientos mas no para regular cuestiones substantivas y, asimismo, que el art, 43 de la ley prohíbe expresamente la delegación de la facultad para dictar normas instrumentales. A su vez, el accionante también afirma que el dictado de la Ley Nº 1493 traduce una violación al artículo 75, inc. 12 CN que, en palabras del actor, establece la llamada “cláusula de los Códigos”. Pues bien, de acuerdo con el desarrollo normativo precedente el Tribunal considera que, a diferencia de lo afirmado por el amparista y de conformidad con lo señalado por la Sra. Fiscal de Cámara, la Ley Nº 1493 ha sido dictada en ejercicio por parte de la Legislatura de sus innegables facultades en materia de policía de consumo en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires—art. 46 CCABA—. Así, es claro que dicha norma constitucional habilita a la Ciudad para legislar en protección de los consumidores en el ámbito de su jurisdicción. A su vez, la atribución de la Nación de dictar los Códigos sustantivos no impide que las provincias —o, en su caso, la Ciudad— ejerzan sobre esta materia el poder de policía de seguridad, moralidad y salubridad, en especial, cuando se trata de cuestiones relativas al comercio dentro de sus respectivas jurisdicciones. En este contexto también cabe recordar que, como señala la Sra. Fiscal de Cámara, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que, en principio, las provincias —y, luego de la reforma constitucional de 1994, también la Ciudad— pueden ejercer las atribuciones concurrentes en materia de poder de policía, salvo que el Congreso de la Nación inequívocamente prohíba, con base en la "cláusula del progreso" (art. 75, inc. 8 de la Constitución Nacional), el ejercicio de dicha potestad o se demuestre que, por las circunstancias del pleito, la normativa local dificulta o impide el adecuado cumplimiento de los propósitos del Congreso de la Nación contenidos en la normativa federal dictada con fundamento en la citada cláusula (CSJN, “Boto, Armando c/ Obra Social Conductores de Transporte Colectivo de Pasajeros”, sentencia del 6/05/97 conf. fallos 320:786). A todo ello se suma que, por expresa previsión constitucional, la Ciudad “regula, habilita, fiscaliza y controla todo el circuito de producción, comercialización y consumo de productos alimenticios, medicamentos, tecnología médica, el ejercicio de las profesiones y la acreditación de los servicios de salud y cualquier otro aspecto que tenga incidencia en ella” (art. 22 CCABA) y, asimismo, la Legislatura puede dictar leyes en materia de comercialización, de abastecimiento y de defensa del usuario y consumidor y en toda otra materia de competencia de la Ciudad (art. 80, incs. g) y j) CCABA) Así las cosas, el Tribunal comparte la apreciación del Ministerio Público Fiscal en cuanto a que, toda vez que la Ley Nº 1493 no hizo más que imponer a los grandes supermercados la obligación de enviar vía correo electrónico los precios correspondientes a un listado de productos, no es posible sostener que, por su intermedio, se ha invadido la atribución exclusiva del Congreso para dictar normas de fondo. En consecuencia, siendo evidente que los deberes establecidos en dicha norma constituyen un uso legítimo de las facultades con que cuenta la Ciudad en materia de poder de policía de consumo, los agravios planteados por el amparista en relación con este aspecto de la sentencia recurrida deben ser desestimados. A todo ello se suma que, a diferencia de la interpretación que efectúa el apelante, de conformidad con lo establecido en los arts. 41 y 42 de la Ley Nº 24.240 existe una aplicación concurrente de la ley por parte de la autoridad nacional y los gobiernos locales, conclusión que resulta concordante con el sistema federal de atribución de competencias públicas adoptado por la Constitución Nacional, según el cual todas aquellas facultades que no han sido expresamente delegadas a la Nación, resultan de competencia de las provincias o, en su caso, de la Ciudad de Buenos Aires, en los términos del art. 129 CN.

IV.- En segundo lugar, la amparista esgrimió diversos argumentos tendientes a demostrar que el “Sistema de información de precios” creado en el ámbito local por la Ley nº 1493 y sus normas reglamentarias resulta irrazonable. Sin embargo, y como destaca la Sra. Fiscal, tales agravios sólo traducen su disconformidad y desagrado frente a las futuras molestias que el régimen instituido podría ocasionarle, una vez implementados. En efecto, en relación con esta cuestión debemos recordar que, de acuerdo con lo previsto en la Ley nº 1493, los sujetos obligados —que son identificados en el artículo 2º— deberán enviar semanalmente —y no a diario, como sostiene la actora— el precio correspondiente a los artículos incluidos en el listado básico inicial que, de acuerdo con la planilla adjuntada por la accionante, cuenta con tan sólo 61 artículos (vid. fs. 75/76), a la vez que la obligación de informar el precio no se extiende a todos ellos. Por otro lado, la afirmación del actor en cuanto a que el sistema impide variar los precios fijados —imposibilitando de este modo competir libremente a través de la creación de ofertas temporales— no se condice con las previsiones de la normativa aplicable. Ello así, en tanto de acuerdo con el Procedimiento del sistema SIPCo, es posible reportar novedades de manera diaria sobre variaciones en precios y productos (vid. “formato de archivos XML, punto 4, fs. 70). V.- Así las cosas, y toda vez que tampoco estos agravios pueden tener favorable acogida, sólo corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, confirmar el pronunciamiento apelado, siendo necesario recordar, asimismo, que —según se ha señalado reiteradamente— el Tribunal no se encuentra obligado a seguir al apelante en todas y cada una de las cuestiones propuestas a consideración de la Alzada, sino tan sólo aquellas que resultan conducentes y esenciales para decidir el caso y bastan para sustentar un pronunciamiento válido (CSJN, Fallos, 248:385; 272:225; 297:333; 300:1193, 302:235, entre muchos otros).

En mérito a las consideraciones vertidas, normas citadas, y de conformidad con lo dictaminado por el Ministerio Público Fiscal; el Tribunal resuelve:

Rechazar el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, confirmar en todas sus partes el pronunciamiento apelado. Costas por su orden (art. 14 CCABA). Regístrese, notifíquese, y a la señora Fiscal de Cámara en su despacho. Oportunamente, devuélvase.- Carlos F. Balbín; Horacio G. A. Corti; Esteban Centanaro.